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从上世纪20年代开始,德国的生态环境遭受工业和战争的双重重创,日益恶化。到70年代,德国的生态破坏和污染程度已经发展成为一种灾难了,莱茵河成为一条毒河,河内有毒物质含量达到了正常值的200多倍,导致没有任何生物可以存活。空气污染严重,鲁尔地区即使在白天,能见度也极低,甚至连树木也被染成煤灰色。德国政府不得不采取各种措施进行生态治理。到本世纪初,德国生态环境明显改善,已经成为世界上环境保护最好的国家之一。德国生态治理的成功,得益于政府在制定政策时,始终注重调动社会各阶层的力量,充分发挥“生态民主”的强大整合力和激励作用。

环境保护政策始终体现全民参与和共同负责原则

在生态治理和环境保护的过程中,政府、企业、家庭、公民、社会团体,都要参与合作,发挥自己的影响力,共同推进环保政策的实施。首先是政府与企业合作,企业与企业合作。如,在杜伊斯堡,两家大型药厂和一家造纸厂合作建造了一家污水处理厂,每家占20%左右的股份,另外30%多的股份由政府占有,政府负责污水处理厂的管理和监督。如果有别的企业想新建污水处理厂,政府会建议他们缴纳很少的费用,和这三家企业合用污水处理厂。并且,经过这家污水处理厂处理的水会被这些企业循环利用,也可以按照相关要求以低于地下水的价格出售给园林和绿化部门。由此,污水处理厂不仅承担了公益责任,而且成了有经济效益的市场主体。建污水处理厂不仅不是负担,而且能带来收益,企业建污水处理厂积极性很高。其次是政府与公民合作。以莱茵河的治理为例:政府让莱茵河两岸的居民入股,成立莱茵河治理股份制管理机构,对所关联的河段生态环境进行日常维护,居民也能获得一定的股份收益。因此,居民在生态效益和经济效益的双重吸引下,会积极主动地投入到生态治理全过程。再次是政府与教育机构合作。政府充分利用教育机构的平台作用,形成了完善的环境教育体制。德国的环境教育内容直接写入有关中小学教学大纲,并注重学生的生活体验,强化生态治理的公民责任和义务,使公民环境保护意识成为一种自觉。德国公民较高的生态觉悟使他们能够主动积极地参与环境保护活动,环境保护变成了一种全民自觉行动。德国的一项民意调查显示,85%的德国人把环保问题视为国内第二大问题,75%的人希望德国的环境政策水平继续保持在欧盟的领先地位。

环保行政管理实行地方自治

德国的环保行政管理实行地方自治。德国地方政府的层级包括县(包括非县属市)和镇(包括乡镇和城镇),地方政府遵循自治原则,县、镇级地方政府要完成大部分的环境保护工作。首先,地方政府在制定地方各类发展规划时,都把环境因素作为必要考量因素。如,在交通规划里,一方面,注重运用能够减少污染的交通工具和交通方式,推广有轨电车、地铁、高架铁路、公共汽车、自行车和步行等出行方式。另一方面,通过合适的道路规划和设计,如采用人为增高路面、绿化带占用路面缩减车行道、加宽人行道等方法来降低需要节流路段的车速和车流量,从而减少汽车污染。其次,地方政府承担与环境保护有关的法律强制性职责。要对本辖区环境保护和生态治理中的具体事务进行直接管理,包括空气污染控制、水体污染控制、污水处理和废物处置等工作。再次,地方政府要与其他地方进行横向联合,以解决一镇一县解决不了的环境问题,或通过联合来降低环境保护工作的成本,提高环境保护工作的效率。如,几个临近的乡往往会联合起来共建一个垃圾处理厂,共同聘请相关公司进行管理,有效降低地方垃圾处理成本。如果出现了靠地方联合解决不了的问题,地方政府要申请州政府提供帮助,但上级政府只起辅助作用,主要工作仍旧要靠地方政府承担完成。

环境标准制定采用多种方式

首先,采用法律的形式制定“普遍条款法”的环境标准。上世纪70年代,德国就出台《废弃物处理法》。90年代,两次修订《基本法》,增加环境保护的内容。德国联邦和各州的环境法律多达几千部,是拥有世界上最完备、最详细的环境保护法的国家。在林林总总的法律中,对气候与能源、空气与噪音、垃圾处理、土地保护、水源保护、自然保护等都确定了目标和标准。比如,《联邦废气排放法》对200多种有害气体制定了排放标准。值得称道的是,德国是较早意识到科学技术“双刃剑”作用的国家之一。从上世纪70年代,德国就开始不断颁布法律法规,把科学技术的标准放在环境立法体系中加以规范,以使科学技术对生态的破坏和环境的污染得到预防和控制。如,先后颁布了《核能法》《转基因法》《化学品使用法》《原子能法》等环保法律。其次,通过制定法规和管理条例对“普遍条款法”的环境标准进行具体化。法规仍有法律约束力,且弥补了法律的不确定性缺憾,操作性更强。如,《水资源管理法》对城镇和企业的取水、用水以及污水处理和排放作了“普遍条款性”的规定。各州根据法律规定制定了具体的法规,对取水的数量、时间、地点等又作了详细规定。管理条例虽只对相关的行政部门有约束力,但时效性和灵活性更强,更能满足不断变化和发展的环境保护需求。再次,援引和吸收环境标准化协会制定的私人标准。政府在制定环境标准时,由于自身知识和专业水平有限,不可能及时有效地在所有领域制定出相应的法律法规,必要时就采取合适的方式援引和吸收专业化基础雄厚的环境标准化协会制定的私人标准,以弥补相关的法律法规空白。

充分发挥大众媒体和非政府组织的监督作用

德国的大众媒体对环境保护的监督作用之大在全世界也是闻名的。大众媒体对环保问题的跟踪和采访,拥有完全独立的权利,不受政府和其他组织的干扰。尽管政府可以向媒体提供有关的环保信息,但是媒体是否采用以及如何采用政府均无权干涉。媒体虽然要以企业的广告投入作为运营经费的主要来源之一,但是媒体仍旧要刊登对企业不利的环保信息,借以获得大众的广泛支持。比如,《西德意志汇报》对2008年鲁尔河发生的PTF污染事件进行了连续报道,并对政府、企业、专家和读者各方的反应进行全方位跟踪报道,直到相关责任人受到处罚。

在德国民间,环保非政府组织数量众多且作用非凡。这些环保非政府组织具有代表居民意愿的法定权利,能够参与政府的环保政策制定和企业的环保规划。他们在民间的活动也门类众多,其中最重要的一部分活动是通过写信提建议或抗议的方式提醒和督促政府采取更好的环境保护措施。德国的很多环保法律也正是在这些环保非政府组织的提醒和监督中出台的,许多政府的公共行为也正是在这些环保非政府组织的提醒和监督中作出调整。如,德国汉堡市为了适应车辆不断增加的情况,准备扩建公路。可当地经常有环保组织和个人上街抗议汽车数量的增加挤占和污染了他们的生活空间。最后政府改变思路,把公路建得越来越窄,促使人们改变出行方式,更多地采用公共交通和自行车等绿色出行方式。

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